全国政协“人工智能发展对劳动就业的影响”专题调研综述
2020-1-2 来源：人民政协网 作者：-
拥抱人工智能
得益于算法、算力、数据、存储技术的突破和互联网的普及，人工智能的开发与应用取得了长足的进展，成为新一轮工业革命的重要引擎。于此相伴，人工智能是否会对劳动就业造成不利影响成为社会关注的焦点。
乐观观点认为，人工智能将在众多领域赋能人类，创造更高的生产效率，使人们有更多精力从事具有创造性和挑战性的工作或者享受闲暇。悲观观点认为，人工智能将造成大面积失业并导致社会动荡，同时还将加剧社会不平等，拉大掌握技术和资本的人与其他之间的财富差距。更加中立的观点则认为，AI将替代一部分工种，但并不会造成大面积失业，而且在替代的同时还会创造新的工作。
已然“成势”的弱人工智能的大规模应用究竟对劳动力总量、就业结构、收入分配和社会保障体系产生了或将产生怎样的影响？2019年10月14至20日，全国政协副主席何维率队，人口资源环境委员会和农工党中央组成联合调研组，就“人工智能发展对劳动就业的影响”开展专题调研。调研组在京听取了工业和信息化部、教育部、人力资源和社会保障部相关部门负责人情况介绍，并与有关专家学者、企业负责人座谈，而后赴江苏、广东两省开展实地调研，深入昆山、南京、广州、佛山、东莞、深圳等地的人工智能研发制造和应用企业、科研院所和职业学校了解实际情况，听取有关方面意见建议，力图揭开人工智能的神秘“面纱”并寻找应对之策。
人工智能技术发展是大势所趋
在人工智能产业发展方面，江苏省和广东省都有不俗的“战绩”。
江苏省在全国人工智能专利、企业融资和企业影响力方面分列第三、第四和第五位。2018年全省人工智能产业相关业务收入约470亿元，同比增长104%。赛迪顾问发布的“2018中国人工智能城市15强”中，苏州、南京分别位列第八和第十，相关单项领域位居第一方阵。
广东更是智能大省，人工智能产业规模居全国前列。2017年，全省人工智能核心产业规模约260亿元；人工智能企业300多家，居全国第二。2018年1季度工业机器人产量7196套。民用无人机产值占全国70%的市场份额，智能手机产量约占全球比重的1/3。
调研组一路走来，人工智能技术应用企业都对智能化改造带来的生产率的提高和成本的降低感触颇深。“原来是几十个人完成一条生产线，现在是一个人盯几条生产线，产品的质量也更有保证，残次品率大大降低。”企业负责人纷纷表示。
“商业主导的人工智能是人们为了降低经济运行成本、提高生产效率而研发的新技术。用技术进步取代或部分取代人的劳动，来完成某些传统上需要人来完成的工作，是不可避免的趋势，是人类社会发展的一个方面，也是技术进步本身的追求之一，而这样一种追求已然成为经济社会发展的新动力。”全国政协委员、北京能源集团有限责任公司总工程师关天罡表示。
其实，人工智能在生产领域的不断替代也多少带有些“不得已而为之”的色彩。以东莞瑞立达玻璃盖板科技公司为代表的制造企业负责人告诉调研组，越来越严重的劳动力短缺现象也是人工智能迅速发展的重要推手。“招不到人来上班，只能改用机器人了。”该负责人笑言。
全国政协委员、华东师范大学人口研究所所长丁金宏早就开始从人口背景研究人工智能的就业替代，在他看来，人工智能就业替代因应了我国的劳动力收缩，从这个意义上来讲，以机器红利替代劳动力红利的时代已经到来。“未来一段时期，随着人口转变和人口老龄化形势向纵深发展，我国新增劳动力规模更是将逐年减少。积极促进国民经济智能化，能够有效缓解老龄化背景下的劳动力供给压力。”丁金宏说。
近几年，人工智能思潮在社会上的广泛传播，一方面使该概念得到了极其成功的传播，同时，也好似是放出了一个失控的巨兽，其含义不断被泛化和神话，以至于在人工智能技术发展前沿的代表人物需要不断讲述人工智能的“本来面目”以消除公众对人工智能的误解。
对此，全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会党组书记、常务副会长，原国家卫生和计划生育委员会副主任王培安表示：“以往的技术进步，主要触及的是体力劳动，以人工智能为标志的技术进步，还将广泛触及与认知和交往相关的工作，因而确实会对人类社会产生更加深刻的影响。但其实，在这个意义下的通用人工智能技术的成熟还需要一个相当长的时期，大可不必谈人工智能就色变或拒绝接受人工智能，人工智能技术发展是大势所趋。”
过程局部且渐进结果温和而积极
“目前对我省就业总量影响较小，估计近期也不会有太大影响。”当被问及人工智能发展对广东就业的影响，广东省人力资源和社会保障厅负责人言简意赅。
2018年，广东省人力资源和社会保障厅专门开展了相关调研，选取10个城市对企业和员工进行问卷调查，将近74%的被调查企业的员工人数没有产生影响或变化在5%以内。
“这是因为，机器人应用的数量和范围还非常有限，对就业的挤出和替代在就业总量中占比很小，而且，制造业总体呈现缺工现象，替代的岗位具有对部分空置岗位的补偿效应，同时智能化也在创造新岗位。已经开展智能化升级的企业中，仍有80%以上企业表示存在一般管理人员、生产管理人员、普通操作工人的短缺问题。”上述负责人表示。
江苏省的就业情况也同样稳定。省人力资源和社会保障厅负责人用总体平稳、稳重有进、进中趋好12个字来概括江苏省的就业现状——城乡劳动者实现了比较充分的就业，城镇新增就业连续7年超过130万人，约占全国年城镇新增就业的1/10。
其实，从全国来看，人工智能发展对就业的影响也十分有限。人力资源和社会保障部用“增量效应更为明显、减量效应有所冲抵”来形容目前的就业形势。一方面，产业发展处于高增长期，创造了大量就业岗位，另一方面，人工智能运用与产能扩张相协同，对就业也呈现正向的促进作用，再加上存量置换逐步推进，也为劳动力转移留出了空间。
“目前，岗位总量略有减少，东部地区减员较多，对制造业影响更突出，岗位结构发生了变化。”人力资源和社会保障部就业促进司副司长刘刚介绍道。
“尽管随着人工智能的发展与应用，当前的劳动与就业形势正在发生变化，但还是局部且温和的。”在全国政协常委、人口资源环境委员会主任、国务院发展研究中心原主任李伟看来，当前的人工智能仍属于弱人工智能阶段，只能在特定的任务上表现出一些超出人类的智能水平，新技术也在创造大量的就业机会。而且，虽然很多情况下计算机替代人类劳动在技术上是可行的，但这并不意味着它会发生，包括经济、法律和政治等在内的多种因素将大大延缓这一进程。
“所以，相较于忧心忡忡，我们现在更应该做的是不断研究和认识人工智能在不同地区、不同行业等方面对劳动就业的差异化影响与其深远、多元的系统性影响，从而优化相应的政策设计。”全国政协常委、民革中央常委、中油财务有限责任公司董事长兰云升表示。
奇点”引巨变未雨先绸缪
虽然目前人工智能的发展对就业的影响有限，但我们仍需站在现在看未来。
“这不仅因为人工智能技术的就业补偿效应一般要通过较长时期才能显现，更是因为人工智能技术突变‘奇点’何时到来难以预测，一旦实现突破性发展，对就业将带来巨大挑战。”刘刚表示。
全国政协委员、中国集团公司促进会副秘书长严慧英认为应持续关注替代总量的压力。“从区域看，劳动力输出地更需要关注。制造业集中的用工大省，自动化程度高，伴随人工智能技术更多使用，传统岗位减少，劳动力回流是必然，就业压力也将同步回传，劳动力输出地将会承压。从行业看，近中期制造业的就业将是焦点，但长远看服务业变化更需关注。从企业规模看，大中型企业人工智能的应用普及速度更快，规模更大，劳动力替代将率先发生。”
农工党中央参政议政部部长王素芳关注的是人工智能发展引发的结构性就业矛盾。“人工智能对劳动就业的影响，除了替代和冲击，更重要的将是改变与重塑。”在她看来，人工智能将引发技能要求的质变，未来大量工作需要人机协作，对劳动者专业性、协作性要求更高，技术技能型人才需求更加迫切。而有关调查数据显示，我国人工智能人才缺口超过500万，技术工人占全部就业人员的比重约为20%，高技能人才只占6%，随着中低端岗位逐步减少，大龄低技能劳动者转岗再就业难度将不断加大。
全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹提出关注收入分配差距或将拉大问题。“人工智能的快速发展，使一些在知识和技能起点上占据优势的群体在劳动力市场上的竞争力得到强化，而一部分群体可能会被长期甚至永久性地排除在劳动力市场之外。财富向资本和技术拥有者、向知识技能人才聚集的趋势将有所加剧，劳资之间、不同劳动者之间收入将有所分化，差距会拉大。”同时，劳动力市场分化也将加剧，供求变化导致的薪酬待遇差距也会加大：紧缺人才的薪酬水平将不断上升，而被技术替代、又无法进入新领域的困难人员，将被迫寻求更低端的工作岗位，收入将会减少。
“就业形态的变化对社会保障体系也提出了更高的要求。”中国人口与发展研究中心研究员王钦池表示，人工智能的普遍应用，在解放生产力的同时，也将改变对就业和岗位的传统定义。不固定时间、地点和雇主的灵活就业将在社会总就业中占据更大的比重。这对于社保资金的筹集以及社会保障待遇标准的制定带来很大的挑战。
做好应对消极影响的政策储备
显然，劳动者个人在新旧职业和岗位间的转换通常不大可能实现无缝对接，劳动要素的大范围重新配置也不可能在短时间内无摩擦实现。如果没有合理的政策、制度保障，技术革命就容易演变出工人砸机器的“卢德运动”。
“这就需要我们加强系统研究和政策储备，深入研究人工智能带来的就业结构、就业方式转变以及新型职业和工作岗位的技能需求，及时分析产业变化趋势，加强教育、就业、产业、社会保障政策顶层设计，推动就业结构优化与经济转型升级、产业结构调整、教育体系改革相协调。”王培安表示。
委员们认为，应首先推进就业政策升级，建立就业影响评估机制。在实施产业转型升级、智能制造等重大工程时，同步评估对就业影响，准确识别潜在受影响的群体，同步制定涉及劳动者的分流安置方案。同时，引导发展就业友好型技术。加快对危险、繁重、环境恶劣等工作任务替代技术的研究和应用，为劳动者营造安全、舒适的就业环境。积极发展有利于降低社会就业门槛的智能应用技术，特别是人机协同技术，为弱势人群进入劳动力市场创造条件。
“还应拓宽技术补贴资金的使用范围。”中国发展研究基金会副秘书长俞建拖认为，各地技术改造补贴和机器换人补贴政策，可以更多用于帮助被替代职工的技能培训和转岗安置。他还提出建立和完善人工智能治理体系，鼓励和支持普通劳动者参与人工智能治理和大力发展服务业，为受人工智能直接影响行业所置换出的劳动力提供就业机会等建议。
推进服务保障升级也是委员们重点关注的领域。全国政协常委、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室副主任、中国科学院院士谭铁牛建议密切关注技术发展趋势，强化岗位推荐、职业指导与职业咨询等服务，落实各项就业创业扶持政策，帮助劳动者尽快实现转岗再就业。兰云升提出完善收入分配机制，加强高收入者个人所得税征管，完善再分配政策，增加低收入劳动者收入，扩大中等收入者比重，缩小收入分配差距。
“还应做好兜底保障工作，研究完善适应新就业形态的劳动用工和社会保障政策，健全就业援助制度，适时向受影响群体发放基本生活费，确保暂时失业不对家庭和劳动者生活造成大的冲击。同时，完善社会保险机制，建立兼顾公平与效率的适应灵活就业形态的社会保险金征缴和发放制度。”贺丹表示。
“此外，推进监测预警升级工作也要同步推进。建立适应智能时代经济社会特点的就业评估、统计、监测制度，综合运用大数据等技术手段，及时分析研判人工智能发展对就业影响情况；对大规模应用智能机器的重点地区、行业企业，加强岗位变化监测，健全失业预警机制，做好风险预案和政策储备。”李伟说。
优质劳动力供给有赖“智能”教育体系
调研组出发前，教育部提供的一组数据让委员们对人工智能背景下的人力资源升级十分担忧。
“2017年全球新兴人工智能项目中，中国占51%，数量已经超越美国，但全球人工智能人才储备方面，中国却只有5%左右。”
江苏、广东两省在人工智能迅速发展的过程中也深感优质劳动力供给的不足。广东省技工人才供不应求状况长期存在，人力资源市场的技工求人倍率长期处于1.4以上的高位，随着“机器换人”步伐的加快，预计市场对技工的需求还将进一步增加，技工供求缺口将进一步增大。
“面向人工智能时代，要在新一轮科技革命和产业变革中赢得主动，关键是有充分的人才支撑，教育必须主动变革。”贺丹表示。
她建议缩短基础教育年限，扩大义务教育范围，将小学教育年限由6年缩短到5年，将高中阶段纳入义务教育范围。提高职业教育地位，发展适合每个人的教育体系。进一步改革高考方式，逐步扩大高等职业院校自主招生范围，改善生源质量。
“同时，充分发挥企业办学培训积极性，发展开放灵活的教育。加快构建以产业需求为导向、产学研用结合的人工智能人才培养体系，构建更加开放灵活的教育体系。”贺丹说。
全国人大常委会委员、农工党中央专职副主席杨震呼吁构建适应未来的教育体系。“强化数学、物理等基础学科培养，逐步将人工智能、计算机编程等知识纳入小学教学课程，在初高中普及信息处理课程。高等教育体系完善研究型人才和技能型人才、复合型人才和专门型人才培养的分工，紧密对接市场发展方向和企业实际需求，调整优化学科专业。”
“未来的教育还应重视培养更多机器做不到的能力，比如创造力、审美、价值判断和同理心等，强化人的比较优势。建立适应智能时代的终身学习和就业培训体系，重视对传统产业工人技能升级培训，使其具备人机协作能力和生产性服务业业务能力，引导就业结构向新兴业态和第三产业转移。”严慧英说。
丁金宏建议创新和完善职业资格认证机制，在推进放管服的同时，鼓励更多企业和社会组织提供职业认证服务，及时响应市场需求。王培安则提出加强面向大众的科普教育，培养鼓励支持创新的社会基础，消除对人工智能的误解和恐惧，使人工智能走向理性发展。
人工智能的隐私、伦理与法制之殇
在南京硅基智能科技有限公司，创始人司马华鹏给调研组演示了一段银行理财咨询的人机对话。根据消费者的提问，“对面”的人工智能经理对答如流，通畅的语言表达及快速的反应能力让人很难意识到是机器人在对话。
“随着人工智能的发展，人机对话、语音合成的应用越发深入。我们现在的技术可以做到只要录下一个人说过的50句话，就可以把他的声音合成智能语音，可以和人智能对话。这个技术除了可以应用到电话客服领域，还可以用来追思已经过世的人。”
司马华鹏说的是技术方面的优势，李伟却听出了隐私和法律方面的风险。
“那如果我和你们的智能机器人对话被多次录音，是不是就能复制出我的声音？这样的话我就有了被‘冒名顶替’的风险，而这项技术对你们技术人员从业素质和道德也提出了很高的要求。”李伟说。
同样的质疑出现在了广东的一家企业。这家企业的核心技术是用摄像头采集人像，他们的顶级产品可同时抓取300张人脸，在张学友的演唱会上“揪”出多名嫌犯就是它在大显神威。“在我并不知情的情况下，你采集了我的影像，但我并没有同意你这样做，这算不算侵犯隐私？”严慧英问道。
“基于人工智能无所不在的特点，传统的尊严和隐私很可能被侵犯，亟须高度重视人工智能技术的道德规范。”王培安表示，人工智能科技公司应当成为道德主体，科技企业应当坚守良知和向善的底线，政府及相关方面也要加快制定人工智能道德伦理准则，积极推动人工智能领域立法，发展负责任的人工智能。
这一观点与杨震不谋而合。
“应对人工智能发展对就业的影响，除了及时调整就业结构，提前防范技术性失业，积极调整教育供给之外，更重要的是进一步抢抓机遇，完善人工智能科技发展的法律法规。我国特斯拉轿车因启动无人驾驶模式而引发车祸、‘大数据杀熟’等事件，无不反映出人工智能在法律法规方面的不健全。”
杨震建议用完善人工智能法律法规和社会治理体系强化对人工智能发展的规范。一是完善数据所有权和使用权法律，出台法律法规明确数据所有权和使用权的法律边界。二是加强隐私保护，出台专门的隐私权保护法律法规，明确隐私权概念及范畴。三是尽快出台法律法规，约束人工智能生产者、设计者的行为，解决人工智能产品侵权行为发生后的责任归属这一关键问题。
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